谁阻碍了农民致富-【新闻】屏风

谁阻碍了农民致富？

——罗亭镇政府强行解除土地承包合同案例分析 中国青年报2004年2月9日登载了记者李箐莹的《三十年承包合同成废纸 八十亩果林被强行推平》文章，说的是江西省南昌湾里区罗亭镇政府违约，强行推平村民杨应平承包三十年的果林一事。文中写道：“整整推了6天，6天后，80亩果林变成了光秃秃的山坡”。 1991年12月，在镇政府监证和区果桑茶开发工作站的公证下，杨应平和镇林场签订了一份承包合同书，承包书上写明：林场将一块熟地以大包干的方式承包给杨应平，由杨应平进行果业开发。合同承包期从1992年至2022年，30年不变。原则上双方不得中途终止合同，如有一方终止合同，必须提前一年通知对方。如果林场提出终止合同，林场应如数付给杨应平果业开发投资费。 据现任罗亭镇林场的厂长祝先丘讲，杨应平没有违约行为，只有1999年因霜冻影响收成，没有向林场上缴果子除外。2001年经镇政府同意改造果林后，尽管没有收成，他每年还是向林场缴纳几百元的费用。2003年1月4日，杨应平被镇政府有关领导告知，镇政府要强行终止合同：“谈得拢，镇里补点钱，谈不拢，镇里一分钱也不给”。1月5日，推土机就开进了果林。 对此罗亭镇镇长王令荣的解释是：杨应平果林没有达到镇里改造果林的目的，浪费了土地，而且几年没有向镇里交一分钱，并且至今未返还当初果业开发贷款。他说，他准备将那片地改造成脆蜜桃基地，这是经过南昌市委农工部批准的。王镇长扬言“杨应平要打官司，镇政府奉陪到底”。 看了这篇报道，我不禁要问：王镇长作为一镇之长，他懂经济原则吗？懂得权力使用吗？他是共产党员吗？他懂得中央文件精神吗？退一步而言，他有点法律常识吗？我也深深地悲哀，替我们的政府，也替我们的党，难道不是王镇长之流，败坏了党和政府为人民服务的清誉？难道不是他们，阻碍了中国农民致富？我甚至怀疑，他们的做法可能是导致“三农”问题的根本。如果镇政府这种行为带有普遍性，就更是全体中国农民的悲哀。我开始理解清华大学蔡继明教授关于解决“三农”问题的政策主张：取消乡政府和村委会。而在此之前我一直认为这个主张是极端的。 如果这篇报道是属实的，或者说基本属实（细节或许有出入），本人将从经济、政治和法律等方面对罗亭镇政府及其镇长本人提出如下质疑： 从经济角度看，第一，罗亭镇政府侵犯了农民承包土地的私有产权。杨应平与林场签订了土地承包合约，在承包期内，杨有该片林场的使用权和收益权，这在合约书中可以看出。而且还有对违约方索取前期投入的权利。杨应平对该林场的使用权、收益权和索赔权等私有权利被镇政府无偿剥夺。第二，造成巨大的交易成本：除由此引发的制度成本、政治成本外，其经济成本为80亩林地被毁坏、先期投入成为沉没成本而永远不可能捞回、杨家的巨大经济损失。第三，未有数据或理由说明改种脆蜜桃的成本收益比杨家的成本收益比更可取，因此可能使资源配置失调，经济非效率，有社会福利净损失。第四，从收入二次分配看有失于公平：假设镇政府用杨承包的林场种植脆蜜桃，其总体经济效益扣除毁坏林场的所有损失和林场已有收益以外还有剩余，无疑这将使社会福利净获得，是符合经济效率要求的，实现了帕雷托改进。但是，杨的损失增加了，按照市场经济制度，镇政府与杨进行谈判，补偿杨的损失，而整体经济福利不变（科斯定理）。事实是镇政府未与杨谈判而是单方强行施行剥夺，镇政府经济利益的一部分是以杨的经济损失为代价的，这违背了公平交易的市场原则，破坏了市场秩序。 从政治的角度看，第一，罗亭镇政府和王镇长滥用职权，其行为大大超出了其行政职权范围。根据中华人民共和国行政许可法第五条和第八条规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。根据中共中央的历年土地承包条款，尤其是2002年土地承包法案，第四条、第二十五条规定：任何组织和个人，不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利；国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包者变更、解除合同。杨和林场签订的承包合同符合中华人民共和国合同法的有关规定，是依法取得的行政许可权，理应受到法律的保护。因此罗亭镇和王镇长擅自改变业已生效的杨和林场的承包合同，不仅是无效的，超出了其行政权力范围，而且是非法的。杨与镇林场签订的林场承包合约只要符合中华人民共和国相关的法律规定，镇政府就只有保护其存在的权力而没有强制解除的权力。罗亭镇政府动用政权的力量，强行推倒杨承包的果林，实际上扮演了滥用政府职权的角色。第二，这种政治影响是极坏的，首先败坏了镇政府的执政形象，激发了农民与镇政府的对抗情绪，增加了执政成本；其次，恶劣的言辞和极端的手段，给人一种霸道的感觉，“谈得拢，镇里补点钱，谈不拢，镇里一分钱也不给”，这哪里是镇政府，简直就是土匪、恶霸！第三，试问，王镇长因何如此积极地强制终止杨与林场的合约？可能的结论是其一，王镇长政治上的考虑，以该林场是什么脆蜜桃基地，是带领农民致富的样板等虚假的经济成绩作为政绩，以此作为晋升的资本，这样的事实在全国农村屡见不鲜。其二，王镇长经济上的考虑：或许这片林场有巨大的经济好处，比如可能面临转作非农用地，而获得国家或企业一大笔土地转让费，他比杨具有灵通的信息，因此强行将该块土地据为镇政府的控制之下，在以后转让时如果自己不得到点好处，至少镇政府的办公经费会解决很大一部分，当然这种办公经费可能是公款吃喝、甚至嫖、赌资项目。何况可能他会据此捞上一大笔贿赂款甚至是贪污款。也或许将此片林场租给或承包给其他人，而新承包人给了王或镇政府好处。但是，这些所有政治和经济上的考虑都是腐败行为。 第四，罗亭镇政府和王镇长的行政能力如此之低，行为与言行如此偏离应有的执政轨道，是国家政权和人民所不能忍受的，类似王镇长之流的人如果继续当政，何谈农民收入的提高？何谈经济安全感？何谈解决“三农”问题？ 从法律角度看，第一，罗亭镇和王镇长是破坏法律的罪魁。在杨与镇林场的承包合同中，无论双方有哪些纠纷，违约与否，都将有相应的法律条文解决，当然，也有些模糊的或者未明的合约条款难以法律判断，但是这些都是正常的法律缺省范围，而镇政府和王镇长，作为第三方既不是因合约双方因条款纠纷而充当裁判的角色，也不是因违背政府相关规定而行使政府行政职权，在此事件中，镇政府和王镇长完全作为一个局外人对其双方合法的经济行为进行非法强行干涉，完全破坏了法律体系。第二，王镇长所提及的剥夺杨的承包权的理由是不正当的，给人以欲加其罪何患无辞的感觉。其一，所谓：“杨应平果林没有达到镇里改造果林的目的，浪费了土地”一说是荒谬的。镇里是否要改造果林，是否达到了目的，与杨一点关系也没有。杨作为经济人，他的行为是市场化的。只要他没有违背法律法规甚至镇政府所制定的各项政策，他就是一个合法的公民，他的任何行为（在法律法规约束下）都应该受到政府政权的保护。他的经济行为是追求利益******化，而不是是否与镇政府的目标一致。当然政府如果要求他与其目标一致可用相应的政策约束他的经济行为，而不是直接剥夺他的经济权利。其二，“几年没有向镇里交一分钱”的说法更加荒谬。试问，杨要向镇里交什么钱？是上交给国家的税收？或许与林场的合约中杨应缴的承包款已含税收，或许杨已交够国家税，因为这部分在纠纷中没有涉及。而即使杨未上缴税收，也应由法律条文规定依法解决，而不是镇政府强行将其承包地摧毁。从杨与林场的租赁合约的履约情况看，由林场场长证明杨并未违约，除歉收的1999年外，年年履行上缴责任。在杨与林场的合约中，根本不存在上缴镇政府款项的责任与义务，镇政府和王镇长要求杨交给镇政府什么名头的款项呢？从这一点看，镇政府至少有滥收费之嫌。其三，“至今未返还当初果业开发贷款”，也不是镇政府强行解除杨与林场合约的必然理由。杨贷款是与银行、信用社的合约。杨是否违约，由杨与信用社的合约履行作为标准，并且即使杨违约，未按期返还贷款，也是与信用社或银行之间的法律纠纷，如何解决，采取何种措施解决，由双方协商解决或法律解决，而不是由镇政府通过铲除承包地的果林，强行变更承包人的方式解决。罗亭镇政府和王镇长的做法说轻了是越俎代庖，严肃的说法是践踏法律。第三，王镇长以将杨承包的林场改变为脆蜜桃基地是“南昌市委农工部批准”作为理由也是不成立的。南昌市委农工部批准了什么？是批准了该块土地可以改种脆蜜桃，还是批准了镇政府有权利在该土地上种植脆蜜桃？如果是前者，王镇长的理由不成立，因为杨也可以种植脆蜜桃，当然也可以不种植脆蜜桃，那么，农工委是否要求该地必须种植脆蜜桃呢？如果是必须种植脆蜜桃，那么，杨也可以执行这项条文而不必然由镇政府执行，当然如果假设成立，也要考虑农工委的行政权力性质了。如果是后者，农工委批准镇政府有权在此承包地上（它凭什么有这项土地种植品种的审批权力）种植脆蜜桃，也并不意味着镇政府就有权强行将原承包人种植的林果摧毁并强行变更承包人。实际上说穿了就是镇政府和王镇长用农工委的大名头骗老百姓，拉大旗作虎皮倒是许多政府官员的通常做法。 从上述分析可以看出，罗亭镇政府和王镇长在滥用权力。那么这种滥用权力是主观意愿还是客观使然？以本人的观点是二者皆有。从主观意愿看，罗亭镇和王镇长明知这么做违法违规违背中央文件违背职业操守甚至违背做人的良心，但是依然如故。究其原因有二：其一，处罚他们的******违法违规行为的措施太弱，以至于让其感到他的行为就是法，就是正确，你奈我何？长此以往，我行我素，养成一切法律法规准均不放在眼里、均可践踏的脾性。其二，巨大的经济利益和政治利益让其铤而走险，正像马克思所言，当有100%的利润就铤而走险，当有300%的利润就去杀人、去放火，践踏一切人间法律。从客观使然看，王镇长之流搞不清楚其行政权力的职责、范围、属性，也搞不清楚各经济利益主体的权利界限。镇林场不是镇政府，虽然可能镇林场归镇政府管辖，是镇政府的一个企业，但是林场具有独立的法人地位，而镇政府不是一个独立的经济实体。同样信用社也具有法律上的独立性，而不是镇政府的附庸。镇政府无权直接干涉或介入信用社和林场的任何合约纠纷，但是它可以制定规则、文件约束其行为，它也可以监督或敦促法律部门解决纠纷的速度和力度，但是它没有权力干涉法律部门办案，更没有权力要求法律判决倾向于哪一方。 由罗亭镇土地纠纷案例我们可以看出，执政者的行政权力界定、适用范围和程度不仅是罗亭镇政府和王镇长需要补上的一课，也是其他各级政府官员所必须清楚的问题，这些问题搞不清楚，就难免继续上演或发生类似罗亭镇的问题，这是罗亭镇案件给我们的警示，也是给各级政府官员敲的警钟。（作者系东北财经大学富虹经济学院教授 中国社科院农发所博士后）

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